Relaciones Unión Europea-África

Juan Antonio Falcón Blasco - 15/05/2019

 

 

Resultado de imagen de fotos relaciones union europea africaPara África la Unión Europea (UE) representa su principal interlocutor económico, a pesar de la fuerte introducción que China ha realizado en la zona. La UE supone en la actualidad un referente económico y político de primer orden en África ya que Europa es su principal socio comercial y destino del 51% de las exportaciones africanas. La UE es también su primer inversor y donante de Ayuda Oficial al Desarrollo. Al mismo tiempo, África Occidental y Central mantienen vínculos monetarios con el euro. Existen, por otro lado, importantes referencias políticas y culturales mutuas, que tienen su origen en la época colonial, con ciertos países europeos; sin necesidad de hacer referencia a la población de origen europeo que habita en este continente.
  
Actualmente, los países de África y la UE cooperan básicamente a través de dos marcos institucionales, como son el Acuerdo de Cotonú y la Estrategia Conjunta África-UE. Además de estos marcos, la UE ha adoptado tres estrategias regionales para el Cuerno de África, el Golfo de Guinea y el Sahel. Asimismo, las relaciones entre África y la UE también se concretan en diálogos formales, como las Cumbres UE-África.
 
Pero siguiendo el planteamiento clásico de la casi totalidad de analistas, podemos decir que las relaciones económicas y políticas entre la UE y el África Subsahariana se han desarrollado desde 1957 hasta la fecha sobre la base de la combinación de tres factores: ayuda al desarrollo, cooperación comercial y cooperación política. Inicialmente, este entramado se apoyó en el entramado de las denominadas relaciones con los Países y Territorios de Ultramar (PTU) y, posteriormente, en las Convenciones Yaundé y Lomé. Actualmente, todo ello se rige por el Acuerdo de Cotonú.
 
SISTEMA ANTERIOR
 
El referido sistema de relaciones entre la UE y los países africanos entre 1957 y 1975 puede dividirse a su vez en dos períodos diferentes. El primer período comprende de 1957 a 1963, en lo que se ha denominado los años de la “asociación otorgada” por el Tratado de Roma. Durante estos años, los países africanos elegidos para la relación preferencial fueron las colonias de dos de los Estados miembros fundadores de la Comunidad Económica Europea (CEE), de Francia y Bélgica. De esta forma, 18 países de África Subsahariana se asociaron inicialmente con la entonces Comunidad Económica Europea en el mencionado marco PTU. Fue entonces cuando se creó el Fondo Europeo del Desarrollo (FED), que es el instrumento principal de la ayuda al desarrollo prestada por el club europeo.
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El interés de la CEE por la asociación con el continente africano respondía, en primer lugar, a la voluntad de algunos países del Grupo de los Seis (fundamentalmente Bélgica y Francia) de salvaguardar sus intereses con los territorios africanos y sus privilegiadas relaciones de comercio. Por otra parte, el continente africano poseía abundantes recursos naturales y en la década de los cincuenta estaba considerado como un área de gran dinamismo. Las expectativas de crecimiento y estabilidad de la era poscolonial hacían de África un continente atractivo y de enorme potencial.
 
Utilizando la CEE, Francia reforzó su política neocolonial y de hegemonía en África, al mismo tiempo que aumentó su peso en el seno de la CEE en contra de los intereses de otros socios comunitarios; Alemania y Holanda básicamente.
 
El régimen de asociación presentaba dos rasgos esenciales: en primer lugar, un régimen comercial no recíproco, que otorgaba acceso preferente de los productos africanos al mercado europeo; y, en segundo lugar, un compromiso de asistencia técnica y financiera. El enfoque de funcionamiento era de carácter unilateral y carecía de base negociadora entre los dos grupos de países.
 
El segundo periodo de la etapa anterior al Convenio de Lomé comprende de 1963 a 1975. En estos años, los países africanos, como Estados independientes, negociaron los Convenios de Yaundé I y Yaundé II. Los Convenios se firmaron el 20 de julio de 1963 y el 29 de julio de 1969, entre la Comunidad Económica Europea y los 18 países (posteriormente 19 tras la incorporación de Mauricio) de la denominada Asociación de Estados Africanos y Madagascar (formada en 1963 por Costa de Marfil, Senegal, Mauritania, Togo, Benin, Alto Volta (Burkina Faso), Somalia, República Centroafricana, Camerún, Níger, Malí, Madagascar, Chad, Gabón, Ruanda, Burundi, Congo y Zaire (República Democrática del Congo); Isla Mauricio pasaría a formar parte de la Convenio de Yaundé en junio de 1973). La mayoría de los países de este grupo eran países francófonos, antiguas colonias de Bélgica y Francia, lo que explica el papel clave jugado por Francia en lo que a la voluntad europea de asociación con África se refiere.
 
Desde el punto de vista comercial, ambas convenciones presentaban pocas diferencias respecto a los acuerdos establecidos en 1958. Ya que se mantenía el acceso preferencial de algunos productos africanos de exportación, junto con los fondos financieros y la asistencia técnica.
 
A partir de 1975 y hasta el año 2000 las relaciones comerciales entre África Subsahariana y la UE se han desenvuelto en el contexto de las distintas revisiones del Convenio de Lomé I firmado en 1975: Lomé II (1981), Lomé III (1985) y Lomé IV (firmado en 1989 y revisado en 1995 por el Acuerdo de Mauricio). Los Convenios de Lomé se establecieron entre la UE por un lado y los países de África, Caribe y Pacífico (ACP) por otro, siendo 48 de ellos africanos. Del total de 53 países del continente africano, sólo quedaron fuera de los acuerdos de Lomé cinco países de África del Norte: Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez.
 
Los pilares básicos de los Convenios de Lomé son los esquemas heredados de Yaundé respecto al acceso preferencial no recíproco a los mercados europeos, asistencia técnica y financiera, junto con algunos instrumentos novedosos para el mantenimiento de los ingresos por exportaciones.
 
En el apartado comercial, el acceso preferente ha sido tradicionalmente otorgado a los productos agrícolas ACP no cubiertos por la Política Agrícola Comunitaria. En el caso de bienes industriales, se han eliminado las cuotas siempre que los bienes cumplieran unas determinadas reglas de origen. Como resultado del tratamiento preferencial de Lomé, más del 90% de las exportaciones procedente del Grupo ACP ha tenido acceso libre a los mercados europeos.
 
Sin embargo, conviene matizar que el grado de privilegios comerciales es mayor para los productos manufacturados que para los agrícolas. El 100% de los productos manufacturados accede al mercado europeo libre de trabas arancelarias, mientras que para los productos agrícolas esta cifra ronda el 80%. Los productos agrícolas más favorecidos por el régimen de Lomé han sido los tropicales, que gozan de acceso sin restricciones al mercado europeo.
 
De esta guisa, el nivel de preferencias otorgadas al Grupo ACP se ha situado tradicionalmente en la cúspide de la pirámide de privilegios comerciales de la UE. A pesar de esto, este carácter excepcional de preferencias ha quedado progresivamente erosionado. Con el avance de los años, la UE ha ido incrementado las concesiones comerciales a países en desarrollo en el marco del Sistema de Preferencias Generalizadas (a instancias de los compromisos adquiridos en el seno del GATT, y posteriormente de la Organización Mundial del Comercio), y de forma paralela han aumentado además los acuerdos bilaterales firmados entre la UE y otros países y regiones.
 
La ayuda al desarrollo ha sido otro de los pilares fundamentales de las relaciones económicas entre la UE y el África Subsahariana. Las aportaciones de fondos se han encuadrado en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). La asistencia técnica ha estado dirigida fundamentalmente a la promoción del comercio, investigación de mercados y desarrollo de sistemas informáticos.
 
Resultado de imagen de fotos acuerdo de lomePor otro lado, el marco Lomé estableció mecanismos de compensación para las pérdidas circunstanciales derivadas de la exportación de productos agrícolas (STABEX) y minerales (SYSMIN), además de una serie de protocolos sobre determinados productos de los países ACP (azúcar, plátano, ron y carne de vacuno) que han asegurado la compra de cantidades fijas a precios garantizados y un acceso preferente al mercado europeo.
 
Todos estos aspectos han conferido a Lomé un carácter marcadamente económico, aunque con visibilidad creciente de los temas políticos. Desde un punto de vista institucional, Lomé ha sido un marco de diálogo político creciente entre los países ACP y la UE a través de tres instituciones comunes: el Consejo de Ministros ACP-UE, el Comité de Embajadores ACP-UE y la Asamblea Conjunta ACP-UE.
 
 
Los tres primeros convenios (Lomé I, II y III) se basaron casi en exclusiva en la cooperación económica, introduciendo Lomé IV criterios políticos referidos al buen gobierno y a los derechos humanos como condicionantes de las ayudas financieras. La incorporación progresiva de los aspectos políticos se ha producido a pesar de la reticencia del Grupo ACP basada en razones de injerencia en la soberanía nacional.
 
COTONÚ
 
El paso de Lomé a Cotonú es el resultado de un proceso que se inicia formalmente con la publicación, el 14 de noviembre de 1996, del Libro Verde sobre las relaciones de la UE con los países ACP, el cual exponía en el prólogo las diferentes razones políticas y económicas que apoyaban la necesidad de iniciar un debate sobre el futuro de las relaciones UE-ACP ante la expiración de Lomé IV en el año 2000.
 
Para la UE, los cambios producidos en la escena política y económica internacional, junto con las lecciones extraídas de la experiencia Lomé, hacían propicio el debate sobre la continuidad de Lomé frente a otras alternativas. Más concretamente, para la UE, el final de la Guerra Fría y el hundimiento del bloque del Este generaban una nueva realidad geopolítica mundial y terminaban con la necesidad occidental de mantener a una serie de países africanos como bastiones ideológicos frente al avance del comunismo. El poder de negociación que los países ACP hubieran podido tener durante los años de la Guerra Fría se había perdido en el nuevo contexto internacional.
 
En el Libro Verde, y con un claro posicionamiento a favor del replanteamiento de Lomé, la UE manejaba principalmente tres argumentos para el cambio: (a) el argumento diferenciador (que respondía a la heterogeneidad de los países ACP, que hasta entonces habían recibido un tratamiento unificado); (b) el argumento comercial (basado en la ineficacia y progresiva erosión de las preferencias de Lomé); y (c) el argumento legal (o la incompatibilidad de Lomé con las normas de la Organización Mundial del Comercio).
 
Tras las sucesivas negociaciones, se llegó a un nuevo acuerdo de asociación regulador de las relaciones entre la UE y los países ACP para las siguientes dos décadas. Esto es, entre 2000 y 2020. El acuerdo, concluido en febrero de 2000, fue firmado en Cotonú (Benin), el 23 de junio del mismo año y su entrada en vigor se produjo el primero de abril de 2003. Durante el periodo preparatorio que transcurrió hasta la definitiva puesta en marcha de los diferentes Acuerdos de Asociación Económica en 2008, se mantuvieron la mayor parte de las disposiciones de Lomé IV.
 
Los objetivos principales del Acuerdo son la reducción y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza, así como la integración progresiva de los países ACP en la economía mundial, de forma coherente con los objetivos del desarrollo sostenible.
 
En términos de relaciones entre países desarrollados y en desarrollo, el Acuerdo de Cotonú no tiene precedentes en cuanto a complejidad y amplitud. La UE lo califica como un acuerdo especialmente innovador tanto en sus ambiciosos objetivos, como en los instrumentos y naturaleza del partenariado entre la UE y el Grupo ACP.
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Para el logro de los objetivos fundamentales del Acuerdo se establecen como instrumentos la creación de acuerdos comerciales y la asistencia financiera reformada respecto al esquema Lomé. La naturaleza del partenariado es además innovadora en la medida en que las relaciones se basan en el diálogo político entre la UE y los países ACP, y en que se pide rendición de cuentas (responsabilidad política) y dialogo social de los gobiernos ACP frente a su población. Como componente novedoso adicional, Cotonú involucra a otros agentes económicos en el diálogo tradicional (gobiernos ACP-UE), incorporando en el proceso a la sociedad civil y al sector privado.
 
El Acuerdo de Cotonú presenta tres pilares fundamentales: 1) el diálogo político, 2) las estrategias de desarrollo y 3) la cooperación económica y comercial:
 
1.- En lo que respecta a la dimensión política, el Acuerdo de Cotonú incluye disposiciones que se refieren al refuerzo del diálogo en las áreas de derechos humanos, democracia, buen gobierno, lucha contra la corrupción (que aparece por primera vez en el marco de los acuerdos), prevención y resolución de conflictos, procesos de paz, y control de la inmigración ilegal. Al igual que en el Convenio de Lomé IV revisado, se mantiene la cláusula de condicionalidad política: el respeto a los derechos humanos y los principios democráticos están considerados como aspectos esenciales del Acuerdo, lo que permite a la UE una eventual suspensión de la ayuda en el caso de incumplimiento de estos aspectos.
 
El marco institucional del nuevo acuerdo se fundamenta en tres entidades conjuntas que presentan escasas novedades en relación al marco institucional anterior de Lomé. Son el Consejo de Ministros, el Comité de Embajadores y la Asamblea Parlamentaria Paritaria o Conjunta.
 
2.- El Acuerdo Cotonú incorpora una serie de estrategias de desarrollo que tienen como objetivo la reducción (y a largo plazo la erradicación) de la pobreza, el desarrollo sostenible y la integración progresiva de los países ACP en la economía mundial. La inclusión de este objetivo de forma prioritaria supone un aspecto novedoso frente a los anteriores Convenios de Lomé.
 
3.- La cooperación económica y comercial tiene también como objetivo promover la integración de los países ACP en la economía mundial y erradicar la pobreza.
 
La cooperación comercial ha de basarse en las iniciativas regionales de los países ACP, asumiendo así la integración regional como instrumento clave para la a su vez integración de los países ACP en el contexto internacional. Se especifica además entre los principios, el mantenimiento de un tratamiento especial y diferenciado para el conjunto de países ACP, y especialmente para los considerados Países Menos Adelantados (PMA).
 
Resultado de imagen de fotos relaciones union europea africaSegún estas disposiciones, el sistema anterior, basado en un único acuerdo general no recíproco para el conjunto de países ACP, dejó paso a un sistema basado en una serie de Acuerdos de Asociación Económica (Economic Partnership Agreements) negociados individualmente o con grupos regionales. De esta manera se establece un nuevo régimen comercial de mutuo compromiso recíproco para la apertura progresiva tanto de los mercados de la UE como de los mercados de 77 de los 79 países ACP (excluyendo a Sudáfrica, que ya posee un estatus especial consecuencia del Acuerdo firmado en 1999 con la UE, y a Cuba, no signataria del Acuerdo Cotonú). Es decir, ante la imposibilidad de mantener el statu quo de Lomé y el tratamiento no recíproco otorgado por la UE, que los países que no están considerados como PMA debían renegociar, bien individualmente, bien como grupo regional, la fórmula propuesta es el establecimiento de un Acuerdo de Asociación Económica con la UE.
 
Como se ha comentado, las opciones son diferentes para los PMA dentro del Grupo ACP. Estos países tienen la posibilidad de negociar en el marco del grupo regional al que pertenezcan o bien de mantenerse dentro de un esquema de preferencias no recíprocas. Este trato preferencial no recíproco se extiende además al resto de PMA que no se encuentren dentro del grupo ACP. Con esta iniciativa, la UE termina parcialmente con la incompatibilidad que las disposiciones comerciales de Lomé planteaban frente a las normas de la OMC, por las que se discriminaba a algunos países en desarrollo frente a otros.

En definitiva, el Acuerdo Cotonú es un acuerdo orientado a establecer nuevos acuerdos comerciales entre la UE, por un lado, y, por otro, los diferentes países ACP. Estos nuevos acuerdos debían ser compatibles con las normas de la OMC y serían introducidos de forma gradual. Cotonú termina así con el tratamiento homogéneo que recibían los países ACP.
 
EFECTOS DE COTONÚ
 
Hay que tener en cuenta que uno de los principales efectos negativos para los países africanos derivado del establecimiento de Acuerdos de Asociación Económica, y la consiguiente entrada de productos europeos sin tarifas arancelarias, es la pérdida de ingresos provenientes de los aranceles. Dada la mayor dependencia africana de estos ingresos respecto del total de la recaudación fiscal, el impacto es mayor para los Estados africanos en comparación con el resto de países ACP.
 
Es fundamental recordar que el Acuerdo de Cotonú recoge entre sus objetivos la erradicación de la pobreza de los países ACP y que el establecimiento de Acuerdos de Asociación Económica se plantea como herramienta para lograr este objetivo. Esta vinculación de la reducción de la pobreza a la regionalización comercial supone un nuevo enfoque de la política de cooperación europea, que tiene como base la combinación de la ayuda financiera (con importancia relativa cada vez menor) junto con esquemas comerciales bilaterales, de los que se esperan grandes logros en términos de desarrollo humano.
 
En el debate actual, algunos estudios afirman que las áreas de libre comercio podrían tener el efecto contrario sobre la pobreza para determinados países y sectores. Igualmente se afirma que las áreas de libre comercio propuestas por la UE pueden empeorar el desempleo, la inseguridad alimentaria, el acceso a financiación y servicios sociales, y aumentar la vulnerabilidad de la mujer.
 
Aunque la Comisión Europea ha respondido con contundencia a las críticas que advierten sobre los efectos adversos de los Acuerdos, convendría tener en cuenta los riesgos que se derivan de los siguientes factores:
 
(a) La desaparición de instrumentos compensatorios específicos que, aunque de escasa eficacia, contemplaban de forma específica algunos desequilibrios de las economías africanas.
 
Resultado de imagen de fotos relaciones union europea africa(b) La pérdida de ingresos fiscales derivados de la apertura de los mercados africanos a su principal socio comercial, la UE.
 
(c) La negociación de medidas de liberalización comercial y de acceso a los mercados europeos centrada exclusivamente en las barreras arancelarias, pero que no contempla la eliminación de las barreras de carácter no arancelario. Recuérdese que en el apartado agrícola la UE considera como intocables algunos aspectos de la Política Agrícola Común referidos, por ejemplo, a los subsidios a la exportación.
 
En este sentido, llama la atención la demagogia y cinismo político de los que, al mismo tiempo, en un foro defienden la libre entrada de productos agrícolas de países en vías de desarrollo y, en otros, se declaran defensores a ultranza de los intereses de los agricultores europeos.
 
(d) El diseño de un proceso de liberalización que no proteja a determinados sectores de actividad clave en términos de ingresos para la población.
 
En definitiva, y como conclusión, el Acuerdo de Cotonú ha sido una herramienta de doble vertiente. En un aspecto, es un instrumento de influencia geoestratégica y económica. Así, Cotonú contribuye a reforzar la influencia política de la UE en el continente africano. Y en otro aspecto, el Acuerdo contribuye además a la coherencia entre la política de cooperación, la política comercial y la política exterior de la Unión Europea. 

ESTRATEGIA CONJUNTA ÁFRICA-UE 

En cuanto al marco más político, en el cual se canalizan las relaciones entre Europa y África, destaca la Estrategia Conjunta África-UE que se adoptó en 2007 como la vía formal para las relaciones de la UE con los países africanos. Esta estrategia fue el resultado de un doble acuerdo, alcanzado primeramente por la Unión Africana y las instituciones de la UE, y, en segundo lugar, por los países de África y de la UE. Su aplicación se organiza por medio de planes de acción periódicos.
 
ESTRATEGIAS REGIONALES
 
La Unión Europea también ha trazado unas Estrategias Regionales para tres áreas del continente africano:
 
1. El Cuerno de África
 
El Cuerno de África ha sufrido en los últimos años reiteradas sequías que han provocado una grave crisis humanitaria. Por ello, en 2011 la UE adoptó un marco estratégico para esta zona. Dicho marco esboza las medidas que toma la UE para ayudar a la población de la región a lograr la paz, la estabilidad, la seguridad, la prosperidad y el gobierno responsable.
 
El marco estratégico ha dado lugar, entre otras cosas, a la Iniciativa de apoyo a la resiliencia en el Cuerno de África (SHARE) (2012), y al Plan de Acción para la Lucha Antiterrorista en el Cuerno de África y Yemen (2013).
 
Resultado de imagen de dialogo union europea africa fotosEn 2015, el Consejo adoptó el primer Plan de Acción Regional para el Cuerno de África 2015-2020, que definió el planteamiento de la UE para atender los problemas clave de toda la región. Este Plan de Acción tiene en cuenta los desafíos que se han ido volviendo más críticos con el transcurso de los años, y en particular: la influencia del conjunto de la región sobre el Cuerno de África, la radicalización, y la migración y el desplazamiento forzoso.
 
La ejecución del Plan de Acción lo dirigen conjuntamente el AltoRepresentante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y la Comisión. El Consejo recibe periódicamente información actualizada sobre su ejecución, en particular por medio de informes anuales.
 
2. El Golfo de Guinea
 
Los países de la región del Golfo de Guinea se enfrentan a una creciente inestabilidad a causa de la ausencia de control sobre las aguas costeras y la propia costa, y como consecuencia de ello, van en aumento los actos delictivos, como el tráfico de drogas, armas, diamantes, medicamentos falsificados, residuos ilegales, etc. También crecen los delitos de trata de personas, de piratería y robo a mano armada en el mar, de robo de petróleo y de pesca ilegal.
 
En marzo de 2014, el Consejo adoptó una Estrategia sobre el Golfo de Guinea. En ella se describe el modo en que la UE puede ayudar a los países de la región a hacer frente a estos retos y reforzar sus capacidades marítimas, el Estado de Derecho y la gobernanza efectiva. Un año más tarde, en marzo de 2015, el Consejo adoptó el primer Plan de Acción sobre el Golfo de Guinea 2015-2020, que describe la ayuda de la UE para hacer frente a los retos de la seguridad marítima y la delincuencia organizada en la región. 
 
De la aplicación de la Estrategia y del Plan de Acción de la UE sobre el Golfo de Guinea se ocupa uncoordinador principal de la UE. La aplicación de ambos se coordina estrechamente con el Comité Político y de Seguridad del Consejo de Ministros de la UE.
 
3. El Sahel
 
La Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Catherine Ashton y la Comisión presentaron en 2011 la Estrategia de la UE para la Seguridad y el Desarrollo en el Sahel, a instancias del Consejo de Ministros de la UE. Se centra en cuatro ejes de actuación: el desarrollo, la buena gobernanza y la resolución de los conflictos interno, la seguridad política y diplomática y el Estado de Derecho y la lucha contra el extremismo violento.
 
El primer Plan de Acción Regional para el Sahel 2015-2020, adoptado en 2015, sentó una base sólida para la consecución de los objetivos de la Estrategia. Se centró en cuatro ámbitos que son de suma importancia para la estabilización de la región, a saber: 1) prevención y lucha contra la radicalización, 2) creación de condiciones adecuadas para la juventud, 3) migración, movilidad y gestión de fronteras, y 4) lucha contra el tráfico ilícito y la delincuencia organizada transnacional.
 
DIÁLOGOS FORMALES
 
Junto a todo lo anterior, hay que apuntar que la Asociación África-UE se desarrolla a través del diálogo formal en varios niveles:
 
1-. Las cumbres UE-África, en el nivel de jefes de Estado o de Gobierno, que se celebran, en principio, cada tres años.
 
2-. Las reuniones de nivel ministerial (o de “troika”) celebradas periódicamente. Reúnen a los representantes de los países de la UE y de África, la Comisión de la Unión Africana y las instituciones de la UE, incluido el Consejo de la UE.
 
3-. Las reuniones entre comisiones.
 
En definitiva, las relaciones entre la Unión Europea y África se han vuelto un entramado de mecanismos y de acciones mucho más complejos de lo que fueron en los orígenes de la CEE. Y, sobre todo, son unas relaciones cada vez más vivas y adaptadas a los tiempos en curso.
 
Por Juan Antonio Falcón Blasco, miembro del Movimiento Europeo y del Team Europe de la Comisión Europea.   
 
 
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